Zur Kalkulation von Abfallentsorgungsgebühren

Sachverhalt

Die Abfälle der Stadt Duisburg werden der Verbrennung und energetischen Verwertung in der Verbrennungsanlage Niederrhein zugeführt. Der Betrieb der Anlage erfolgte in öffentlich-privater Partnerschaft in Form einer GmbH, an der die Wirtschaftsbetriebe Duisburg, die Stadt Oberhausen sowie seit 2000 ein privater Unternehmer beteiligt waren. Nach dem Einstieg des privaten Investors wurde in der GmbH die Entscheidung für die Neuerrichtung einer der Kessellinien getroffen und die Kapazität der Anlage erhöht.

Kostenüberschreitungsverbot

Nach Ansicht des OVG Münster verstößt der Gebührensatz im entschiedenen Fall gegen das gebührenrechtliche Kostenüberschreitungsverbot, wonach die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung gewissenhaft abzuschätzen und sich unzulässige oder überhöhte Ansätze innerhalb einer vom Gericht anerkannten Toleranzgrenze von 3 % bei unbewussten, nicht offenkundigen Fehlern verbieten. Nach der Rechtsprechung des OVG Münster muss der Gebührensatz nur im Ergebnis den gebührenrechtlichen Anforderungen entsprechen.

Entgelt bei Fremdleistungen – Preisrecht beachten!

Das Gericht bestätigt zwar, dass die „Fremdleistung Müllverbrennung“ in der Gebührenbedarfsberechnung dem Grunde nach ansatzfähig ist, weil zu den ansatzfähigen Kosten auch Entgelte für die Inanspruchnahme von Fremdleistungen an Dritte gehören. Jedoch sind nur die im Rahmen der Aufgabenstellung betriebsnotwendigen Kosten ansatzfähig, dafür ist das öffentliche Preisrecht heranzuziehen.

Damit geht für die gebührenerhebende Stelle die Pflicht zur Prüfung einher, ob es sich bei dem in Rechnung gestellten Entgelt um betriebsnotwendige Kosten im Einklang mit dem Äquivalenzprinzip und dem öffentlichen Preisrecht (VO PR Nr. 30/53) handelt. Nach dem Preisrecht ist, sofern wie hier ein Marktpreis nicht in Betracht kommt, ein Selbstkostenfestpreis zulässig, der nach den Leitsätzen für die Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten (LSP) zu ermitteln ist.

Erträge aus Strom- und Fernwärmeverkauf

Unter Anlegung dieses Maßstabs hätten nach Ansicht des OVG Münster auch Erträge aus dem Strom- und Fernwärmeverkauf Eingang in die Berechnung finden müssen. Das Gericht stützt dies sowohl gebühren- (§ 6 Abs. 2 KAG NRW) als auch preisrechtlich ab. Erträge müssten in Anwendung der Nr. 43 Abs. 4 LSP wie sonstige mithilfe des betriebsnotwendigen Kapitals erzielte Nebenerträge kostenmindernd berücksichtigt werden, wenn sie Teil des Prozesses von Leistung und Gegenleistung sind. Dies bejaht das Gericht nach Auslegung des im konkreten Fall geschlossenen Vertrages.

Zudem genieße nach den gesetzlichen Vorgaben des KrWG-/AbfG bzw. KrWG die energetische Verwertung Vorrang vor der Beseitigung, so dass eine Müllverbrennungsanlage ohne energetische Verwertung der Abfälle nicht den abfallrechtlichen Vorgaben entspreche.

Vorhaltekapazität

Darüber hinaus gehe die Kalkulation von einem überhöhten kommunalen Anteil an den Vorhaltekosten aus. So würden der Kommune entgegen Nr. 4 Abs. 3 LSP Leistungen in Rechnung gestellt. Insoweit werde die betriebswirtschaftliche und technische Neuausrichtung der Anlage mit dem Einstieg des Investors nicht berücksichtigt. Es dürfen indessen nur Kosten in Ansatz gebracht werden, die auf Kapazitäten bezogen sind, die vom Entsorgungsbedarf veranlasst sind. Den kommunalen Auftraggebern dürften danach statt der angesetzten 72,2 % nur 63,2 % der Vorhaltekosten angelastet werden. Es liege auch kein Fall der gebührenrechtlich relevanten Überdimensionierung der Anlage vor. Im Zeitpunkt der Investitionsentscheidung habe sich der Anlagenbetreiber nämlich trotz sinkender Abfallmengen in der Erwartung einer gewinnbringenden Vermarktung sogar für eine Kapazitätserhöhung entschieden. Das unternehmerische Risiko habe der Anlagenbetreiber allein zu tragen.

Kalkulatorischer Gewinn

Zudem sei der kalkulatorische Gewinn i.H.v. 3,5 % vorliegend zu hoch bemessen und dadurch ebenfalls ein Verstoß gegen das Preisrecht begründet. Zweck des Zuschlags sei es, langfristig gesamtwirtschaftliche Risiken wie Nachfrageverschiebungen abzufangen. Dieses Risiko sei bei öffentlichen Entsorgungsaufträgen gering einzuschätzen.

Fehlerhafte Grundgebühr

Darüber hinaus moniert das Gericht die Kalkulation der Grundgebühr. So werde gegen das von der Stadt und dem Verwaltungsrat aufgestellte verbindliche Kalkulationsziel von 25 % verstoßen. Dabei würden auch Personalkosten eingestellt, die nicht gänzlich den Vorhaltekosten zuzuordnen seien, weil sie variabel seien, z.B. bei der Sperrgutentsorgung.

Auswirkungen für die Praxis

Die Entscheidung des OVG Münster zeichnet zum einen die preisrechtlichen Vorgaben nach, die bei der Kalkulation einer Abfallentsorgungsgebühr im Interesse des Kostenüberschreitungsverbots im Rahmen einer öffentlich-privaten Zusammenarbeit und Beauftragung mit Fremdleistungen zu berücksichtigen sind. Dementsprechend empfiehlt es sich bei der Gebührenkalkulation streng danach zu differenzieren, welche Leistungen einer Anlage dem Entsorgungsauftrag des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zuzurechnen sind und welche Entscheidungen dem unternehmerischen Risiko unterfallen.

Das Gericht weist das Argument, eine Kapazitätserhöhung könne aufgrund der möglichen Erhöhung der Deckungsbeiträge wirtschaftlich sinnvoll sein, zurück und setzt sich bedauerlicherweise nicht vertieft mit dem Argument auseinander, dass sich die Wirtschaftlichkeit zugunsten der Gebührenschuldner auch erhöhen kann, ohne dass vollkostendeckende Preise erzielt werden.

Die Höhe des anzusetzenden kalkulatorischen Gewinns bleibt auch nach der Entscheidung der Prüfung im konkreten Einzelfall überlassen, hier ist aber Zurückhaltung geboten. Im Zusammenhang mit der Grundgebühr ist hervorzuheben, dass Personalkosten anteilig auch den variablen Kosten zuzurechnen sein können.

Hier ist im Rahmen der Gebührenkalkulation eine entsprechende Prüfung vorzunehmen. Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht hat das OVG Münster nicht zugelassen.