Verfassungswidrige Zwangseingliederung einer Verbandsgemeinde

Er gibt dabei über die Landesgrenzen hinweg zu beachtende Hinweise, welche Rahmenbedingungen der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von Gebietsreformen zu beachten hat.

Es ist die erste Entscheidung des Verfassungsgerichts Rheinland-Pfalz in einem der insgesamt neun bei ihm anhängigen Verfahren, die die vom Landtag Rheinland-Pfalz im Dezember 2013 beschlossenen kommunalen Gebietsänderungen betreffen.

Sachverhalt

Die Verbandsgemeinde Maikammer mit rund 8.000 Einwohnern wurde im Rahmen der kommunalen Gebietsreform durch Gesetz zum 01.07.2014 in die Verbandsgemeinde Edenkoben eingegliedert(im Folgenden Eingliederungsgesetz). Das Ziel und die Grundsätze der Reform hatte der Gesetzgeber zuvor im Landesgesetz über die Grundsätze der Kommunal- und Verwaltungsreform (im Folgenden: Grundsätzegesetz) festgelegt. Danach soll u.a. die Leistungsfähigkeit, die Wettbewerbsfähigkeit und die Verwaltungskraft der verbandsfreien Gemeinden und der Verbandsgemeinden durch Gebietsänderung verbessert werden. Von einer ausreichenden Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft geht das Gesetz in der Regel bei Verbandsgemeinden mit mindestens 12.000 Einwohnern aus. Nach § 2 Abs. 3 Satz 2 des Grundsätzegesetzes können aus besonderen Gründen Unterschreitungen der Mindestgrößen unbeachtlich sein, wenn die verbandsfreien Gemeinden und die Verbandsgemeinden die Gewähr dafür bieten, langfristig die eigenen oder übertragenen Aufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie sach- und ortsnah wahrzunehmen. Gegen ihre Auflösung und Eingliederung in die Verbandsgemeinde Edenkoben wandte sich die Verbandsgemeinde Maikammer mit einem Normenkontrollantrag an den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz und machte geltend, in ihrer kommunalen Selbstverwaltungsgarantie verletzt zu sein.

Der Antrag der Verbandsgemeinde Maikammer hatte in der Sache Erfolg.

Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz verletzt das Eingliederungsgesetz die Verbandsgemeinde Maikammer in ihrer (auch) in der Landesverfassung verankerten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verlange bei einer Auflösung und Eingliederung von Verbandsgemeinden, dass die betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften angehört würden und der Eingriff dem Gemeinwohl diene. Während nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz eine ausreichende Anhörung erfolgt ist, konnte er einen für die Eingliederung streitenden Gemeinwohlbelang nicht feststellen.

Fehlender Gemeinwohlbelang – Verstoß gegen Grundsatz der Systemgerechtigkeit

Der Gesetzgeber habe gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit verstoßen. Er sei nämlich davon ausgegangen, dass die Verbandsgemeinde Maikammer die Kriterien erfülle, die im Gutachten zur Überprüfung der Leistungsfähigkeit von verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 des Grundsätzegesetzes zugrunde gelegt worden seien. Er habe ihr ausweislich der Gesetzesbegründung eine dauerhafte Leistungsfähigkeit im Sinne dieser Bestimmung attestiert. Gleichwohl habe er die Verbandsgemeinde Maikammer im Ergebnis – unter Heranziehung anderer als der ansonsten zugrunde gelegten Kriterien – nicht als dauerhaft leistungsfähig angesehen und anhand dessen für sie einen Gebietsänderungsbedarf bejaht. Damit habe er sich von seinem Bewertungssystem, wie es im Grundsätzegesetz und den herangezogenen Kriterien des Gutachtens zum Ausdruck komme, gelöst. Eine hinreichend tragfähige Begründung hierfür fehle im konkreten Falle.

Der Gesetzgeber bescheinige der Verbandsgemeinde Maikammer im Landesvergleich vor allem eine gute Wirtschafts- und Finanzkraft sowie eine deutlich unterdurchschnittliche Verschuldung. Diesen guten Werten stelle der Gesetzgeber in erster Linie eine fehlende Sonderstellung der Antragstellerin in der Region Rheinpfalz und innerhalb des Landkreises Südliche Weinstraße im Vergleich mit den Verbandsgemeinden gleicher Größenklassen gegenüber. Es erschließe sich jedoch nicht, weshalb es sich hierbei um einen geeigneten Vergleichsmaßstab handeln solle. Es sei maßgeblich in Rechnung zu stellen, dass die Neugliederung der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden landesweit durchgeführt werde. Die Berücksichtigung regionaler oder gar landkreisinterner Verhältnisse bei der Beurteilung der dauerhaften Leistungsfähigkeit einer kommunalen Gebietskörperschaft sei im Grundsätzegesetz nicht angelegt und erscheine im Übrigen bei einer landesweiten Reform auch nicht sachgerecht. Soweit der Gesetzgeber mit dem Eingliederungsgesetz auf das Ziel einer Nivellierung gebietlicher Disparitäten verweise, findet dies im Grundsätzegesetz keine Stütze. Die Angleichung von Einwohnerzahlen oder Flächengrößen von Verbandsgemeinden sei dort gerade nicht als eigenständiges von der bezweckten Stärkung der Leistungsfähigkeit unabhängiges Ziel ausgewiesen.

Gebietsreform als solche verfassungskonform

Allerdings – so der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in seiner Entscheidung – verfolge der Gesetzgeber mit der Gebietsreform an sich ein verfassungsrechtlich legitimes, am öffentlichen Wohl orientiertes Ziel. Ihm komme insoweit ein weiter gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung von Leitbild und Leitlinien einer solchen Gebietsreform zu. Auch begegneten das Leitbild und die Leitlinien des Grundsätzegesetzes und damit dieses selbst keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

Gebietsreformen unter Zugrundelegung von Mindesteinwohnerzahlen für Verbandsgemeinden seien zur Erreichung des Reformziels nicht offensichtlich ungeeignet. Dies gelte auch, soweit das Grundsätzegesetz eine Regelmindestgröße von 12.000 Einwohnern für Verbandsgemeinden vorsehe. Die Ausnahmeregelung in § 2 Abs. 3 Satz 2 des Grundsätzegesetzes sei verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass kein eigener Gebietsänderungsbedarf vorliege, wenn der Gesetzgeber die betroffene Verbandsgemeinde als dauerhaft leistungsfähig im Sinne dieser Bestimmung beurteile. Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei ferner, dass der Gesetzgeber die Gebietsreform in einem ersten Schritt zunächst auf die verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden unter weitgehender Beibehaltung der Kreisgrenzen beschränkt habe. Die Verfassung stehe einem stufenweisen Vorgehen des Gesetzgebers im Rahmen von Gebietsreformen nicht entgegen. Die Grenze gesetzgeberischen Ermessens sei erst dann überschritten, wenn sich die beabsichtigte Gebietsreform als offensichtlich ungeeignet erweise, die Ziele des Gesetzgebers in absehbarer Zeit zu fördern. Dass die angestrebte Stärkung der Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden bereits deswegen ausgeschlossen wäre, weil der Gesetzgeber im Anschluss an die derzeitigen Reformen eine Kreisgebietsreform plane und für die jetzige Reform auf der Ebene der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden grundsätzlich eine Bindung an die derzeitigen Kreisgrenzen vorsehe, sei nicht ersichtlich und werde auch von der Verbandsgemeinde Maikammer nicht behauptet.