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Ohne Genehmigung kein System
§ 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-4 VerpackG enthält vier Voraussetzungen, die ein System für die Erteilung der Genehmigung erfüllen muss. Sie lehnen sich an die Vorgängerregelung in § 6 Abs. 4 VerpackV an. Im Gegensatz zur VerpackV hat die Genehmigung mittlerweile nicht mehr nur feststellenden, sondern rechtsgestaltenden Charakter. Das heißt: Ohne Genehmigung gibt es kein System. Die Genehmigung obliegt den Landesbehörden, sodass ein bundesweit agierendes System der Genehmigung in allen sechzehn Bundesländern bedarf.
Eine Bedingung für die Genehmigung ist, dass das System mit allen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern (örE) eines Bundeslands eine Abstimmungsvereinbarung (AV) nach § 22 Abs. 1 VerpackG geschlossen oder sich zumindest unter bestehende AV unterworfen (Unterwerfungserklärung) hat.
Das VerpackG lässt keinen Spielraum für Ausnahmen
In der Praxis können die Systeme nicht in jedem Fall die notwenigen AV vorweisen. Eine Genehmigung erfolgt in einigen Fällen trotzdem, und zwar versehen mit einer Nebenbestimmung, wonach die Systeme die AV bzw. die Unterwerfungserklärungen zu einem späteren Zeitpunkt nachreichen dürfen. Das VerpackG sieht solch einen nachgelagerten Nachweis jedoch nicht vor. Es stellt die Erfüllung der Systemvoraussetzungen auch nicht in das Ermessen der Genehmigungsbehörden. Im Hinblick auf die AV gibt es dafür auch gute Gründe: Die AV stellen sicher, dass die kommunalen Belange über die örE bei der Sammlung von Verpackungsabfall berücksichtigt werden. Dabei geht es bekanntlich um die Klärung vieler praktischer Fragen.
Zulässigkeit von Nebenbestimmungen
Das VerpackG sieht ausdrücklich nur eine nachträgliche Nebenbestimmung in § 18 Abs. 2 VerpackG vor, um die Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen während des Systembetriebs dauerhaft sicherzustellen. Das setzt allerdings voraus, dass zum Zeitpunkt der Genehmigung alle Voraussetzungen einmal vorlagen. Wie dargestellt, ist dies nicht immer der Fall.
Bleibt ein Rückgriff auf das allgemeine Verwaltungsrecht. Danach dürfen Nebenbestimmungen einem Verwaltungsakt, wie einer Genehmigung, beigefügt werden, um im Einzelfall die Erlassvoraussetzungen sicherzustellen. Da so die eigentlichen Erlassvoraussetzungen ein Stück weit ausgehebelt werden, bedarf es dafür in der Regel einer besonderen Rechtfertigung. Ein besonderes öffentliches Interesse an dem Verwaltungsakt ist solch ein Rechtfertigungsgrund.
Ob das auch auf die Systemgenehmigung bejaht werden kann, erscheint mehr als fraglich. Denn der Gesetzgeber hat die einseitige Unterwerfungserklärung als mögliche Alternative zur Abstimmungsvereinbarung selbst vorgesehen. Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb neue Systembetreiber nicht derartige Erklärungen abgeben können sollten, bevor ihnen die Genehmigung erteilt wird.
Folgeproblem für Ausübung des Wahlrechts
Aktuell werden von einem neuen Systembetreiber gegenüber örE einerseits die Herausgabe eventuell bestehender Abstimmungsvereinbarungen und andererseits die vorsorgliche Ausübung des Wahlrechts zwischen Mitverwertung und Eigenverwertung von PPK geltend gemacht. Für die Herausgabe bzw. Einsichtnahme in bereits abgeschlossene Abstimmungsvereinbarungen hat sich der neue Systembetreiber jedoch an den gemeinsamen Vertreter zu wenden, nicht aber an den örE. Und ist die üblicherweise in Anlage 7 zur Abstimmungsvereinbarung vorgesehene Frist zur Ausübung des Wahlrechts betr. die Mitverwertung von PPK abgelaufen, muss auch der neue Systembetreiber dies gegen sich gelten lassen, da er sich der Abstimmungsvereinbarung schließlich unterworfen hat. Eine neuerliche Frist für das Wahlrecht ist weder in der Abstimmungsvereinbarung vorgesehen, noch lässt sie sich aus dem Sinn und Zweck einer Unterwerfungserklärung ableiten.
