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Die umweltpolitischen Ziele des Verpackungsgesetzes stünden nach Dr. Klein im Vordergrund des Gesetzgebungsvorhabens. Ursprünglich habe das BMUB intensiv das Ziel verfolgt, deutschlandweit eine einheitliche Wertstofftonne durch Erweiterung der Produktverantwortung auf stoffgleiche Nichtverpackungen einzuführen. Dieses Projekt sei lange mit allen Beteiligten diskutiert worden, der Bundesrat habe dazu ein eigenes Modell mit Abschaffung der dualen Systeme vorgelegt. Aufgrund der unüberbrückbaren politischen Differenzen habe dann Umweltministerin Hendricks entschieden, ein Verpackungsgesetz in das Verfahren einzubringen. Aus umweltpolitischer Sicht verfolge das Verpackungsgesetz insbesondere das Ziel, die Recyclingquoten deutlich anzuheben, und zwar in zwei Schritten 2019 und 2022. Zudem würden nach 2022 die Quoten mit dem Ziel einer weiteren Erhöhung evaluiert. Neben den auf Lizenzmengen bezogenen Recyclingquoten würde mit dem Verpackungsgesetz eine zusätzliche Quote auf Basis der tatsächlichen Erfassungsmenge als „Sicherheitsnetz“ eingeführt, obwohl von einer deutlichen Steigerung der Lizenzmengen aufgrund der neuen Überwachungsaufgaben der Zentralen Stelle ausgegangen werden könne. Mit den Quoten des Verpackungsgesetzes würde Deutschland auch deutlich über den europäischen Quoten nach dem aktuell diskutierten Kreislaufwirtschaftspaket liegen.
Als weiteres umweltpolitisches Instrument führe das Verpackungsgesetz eine Pflicht der Systeme ein, Anreize für das Recycling durch eine ökologische Gestaltung der Beteiligungsentgelte zu schaffen. Schließlich sei unter ökologischen Gesichtspunkten zu beachten, dass das Ziel formuliert werde, einen Anteil von in Mehrweggetränkeverpackungen abgefüllten Getränken in Höhe von mindestens 70 % zu erreichen. Über Einweg und Mehrweg müsse außerdem künftig in den Geschäften informiert werden.
Bei den Herstellerpflichten sei zu beachten, dass systembeteiligungspflichtige Verpackungen künftig vor dem Inverkehrbringen bei der Zentralen Stelle registriert werden müssten. Außerdem seien von den Herstellern Mengenmeldungen und Vollständigkeitserklärungen gegenüber der Zentralen Stelle abzugeben. Damit werde der Zentralen Stelle die Möglichkeit eröffnet, ein „Kleinrechnen“ von Verpackungsmengen zu verhindern, wie es in Vergangenheit häufig vorkam. Die Zentrale Stelle berechne auf Basis der erfolgten Mengenmeldungen die Marktanteile der Systeme. Nicht zuständig ist die Zentrale Stelle hingegen für die Erfassung vor Ort, hierfür könnten lediglich von einem Beirat der Zentralen Stelle entsprechende Empfehlungen gemacht werden. Das BMUB gehe davon aus, dass mit der Zentralen Stelle eine effektive Kontrolle der Wirtschaftsbeteiligten erreicht werden könne.
Bei der Organisation der haushaltsnahen Sammlung sei wichtig, dass die Kommunen hierfür Vorgaben machen könnten, während Wertstofftonnenmodelle auf freiwilliger Grundlage eingeführt werden könnten (§ 22 Abs. 5). Wertstofftonnen seien weiterhin vom BMUB politisch erwünscht. Insgesamt seien in § 22 deutliche Fortschritte für die Kommunen enthalten. Zunächst bleibe es beim Erfordernis einer Abstimmungsvereinbarung zwischen Kommune und Systemen nach dem Kooperationsprinzip. Durchbrochen werde das Kooperationsprinzip allerdings durch das neue Instrument der einseitigen Rahmenvorgaben, die in Form eines schriftlichen Verwaltungsaktes zu erlassen seien. Die Rahmenvorgaben gelten allerdings nicht für Glas und gleichgestellte Anfallstellen, bei diesen müssten bilaterale Entsorgungslösungen gefunden werden. Die Rahmenvorgaben müssen zudem stets geeignet sein, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung sicherzustellen. In der Diskussion machte Dr. Klein hierzu deutlich, dass aus seiner Sicht zwar die Förderung eines dieser Ziele (Effektivität oder Umweltverträglichkeit) ausreichend sei, dies jedoch nicht zulasten des anderen Zieles gehen dürfe. Die ursprüngliche Formulierung eines Erforderlichkeitsvorbehalts sei hingegen entfallen. Damit seien die Hürden für Rahmenvorgaben deutlich abgesenkt worden. Sofern ein System behauptet, dass die Rahmenvorgaben technisch unmöglich und wirtschaftlich unzumutbar seien, sei der Systembetreiber hierfür beweispflichtig. Als feste „Obergrenze“ sei weiter der kommunale Entsorgungsstandard zu beachten, der nicht überschritten werden dürfe.
Eine weitere Durchbrechung des Kooperationsprinzips bestehe darin, dass die Entgeltansprüche der Kommunen auf Grundlage des Bundesgebührenrechts zu kalkulieren seien; dadurch werde eine Lücke im Verpackungsrecht gefüllt, die durch ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts gerissen wurde. Besonders hinzuweisen sei auch auf die Möglichkeit, unmittelbar aus der Abstimmungsvereinbarung vollstrecken zu können, also z.B. Ersatzvornahmen bei ausbleibenden Entsorgungsleistungen durchzuführen. Auch sei zu beachten, dass die Systeme einen gemeinsamen Vertreter für die Abstimmungsverhandlungen zu benennen hätten.
Zum umstritten PPK-Herausgabeanspruch führte Dr. Klein aus, dass dieser unverzichtbar sei, damit die Systeme ihre Verwertungspflichten dann erfüllen könnten, wenn sich die Beteiligten nicht auf eine gemeinsame Verwertung geeinigt hätten. Den Kommunen würde durch den Herausgabeanspruch kein Nachteil entstehen, da die entsprechenden Kosten zuzüglich eines Wertausgleichs von den Systemen zu erstatten seien.
Autor: Dr. Holger Thärichen
